2011年11月14日，最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）的補充規定》（以下簡稱《補充規定》），對公安機關經濟犯罪偵查部門管轄的對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案、虛開發票案、持有偽造的發票案的立案追訴標準作出了規定?！堆a充規定》是最高人民檢察院、公安部依照《刑法修正案（八）》和現行刑事訴訟法制定的具有法律效力的規范性文件，對最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》（以下簡稱《立案追訴標準（二）》）作了補充?！堆a充規定》的印發是最高人民檢察院和公安部貫徹執行《刑法修正案（八）》，為經濟社會發展大局服務的具體舉措。為便于深入理解和掌握《補充規定》的基本精神和主要內容，現就《補充規定》的有關問題解讀如下。
一、制定《補充規定》的背景及過程
2010年5月7日，最高人民檢察院、公安部聯合印發了《立案追訴標準（二）》，對公安機關經濟犯罪偵查部門管轄的86種刑事案件的立案追訴標準作出了規定?！读缸吩V標準（二）》公布施行以來，為公安司法機關對經濟犯罪案件的立案偵查、批捕、起訴工作提供了明確、統一的執法規范，對依法懲治經濟犯罪，保障國家經濟安全，促進社會主義市場經濟健康有序發展發揮了積極作用。2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》新增設了對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪、虛開發票罪和持有偽造的發票罪，均為公安機關經濟犯罪偵查部門管轄的案件，需要補充制定立案追訴標準。
2011年3月，最高人民檢察院與公安部共同啟動了《補充規定》的研究起草工作。之后，通過召開座談會和開展調研等方式，充分聽取了地方檢察機關、公安機關以及中央有關部門和專家學者的意見和建議。綜合各方面的意見，經多次研究修改，2011年11月7日由最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第67次會議審議通過了《補充規定》。2011年11月14日，最高人民檢察院、公安部聯合印發了《補充規定》。
二、《補充規定》的主要內容
?。ㄒ唬╆P于第一條對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準
對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準參照了《立案追訴標準（二）》中對非國家工作人員行賄案的數額標準，規定：“為謀取不正當商業利益，給予外國公職人員或者國際公共組織官員以財物，個人行賄數額在一萬元以上的，單位行賄數額在二十萬元以上的，應予立案追訴?！敝饕紤]如下：一是《立案追訴標準（二）》中對非國家工作人員行賄案的立案追訴標準為個人行賄一萬元、單位行賄二十萬元，對外國公職人員、國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準應當與其保持一致，不宜根據行賄對象身份的不同而區分立案追訴的數額標準。二是本案的立案追訴標準涉及我國的司法主權、法治形象以及執法辦案體現法律效果、政治效果和社會效果相統一的問題，目前仍應與對非國家工作人員行賄案的立案追訴標準保持一致為宜。
在《補充規定》研究起草過程中，有意見認為應當將個人行賄數額標準提高到五萬元。主要理由如下：一是對外國公職人員或者國際公共組織官員行賄案的立案追訴標準既要與我國現行法律相銜接，又要考慮國際慣例、對外貿易、外交形勢以及外匯匯率等因素。二是本罪的設立在一定程度上是以維護外國或者國際組織的利益為主，也是國際司法資源的一種交換利用，因此立案追訴標準不宜太低，否則不利于國際刑事司法協助。三是本罪可能涉及我國公民在我國領域外犯本罪或者外國人在我國領域內犯本罪，涉及刑事管轄權和外交特權、豁免權等問題，因此本罪的立案追訴標準相對高一些，也符合我國刑法關于管轄權的有關規定精神。四是立案追訴標準既要與現行規定相銜接，更要立足現實，一萬元的數額標準目前就顯得偏低，缺乏前瞻性。經研究認為，《刑法修正案（八）》增設對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪主要是因為隨著我國改革開放的進行，國際經濟交往日益增多，在這些交往中如果出現賄賂外國公職人員或者國際公共組織官員以謀取不正當商業利益的情況，不僅違背公平競爭的市場規則，也影響了正常的商業秩序，不利于我國的國際經濟交往。同時，《聯合國反腐敗公約》要求各締約國應當采取必要的立法措施，將賄賂外國公職人員或者國際公共組織官員的行為規定為犯罪并追究刑事責任。而且美國、法國、瑞士等國對此類行為只有定性規定，沒有具體的定罪量刑標準。因此，沒有采納該意見。
?。ǘ╆P于第二條虛開發票案的立案追訴標準
虛開發票案的立案追訴標準共分三項。第一項規定了虛開份數和虛開金額的數量、數額標準，即虛開發票一百份以上或者虛開金額累計在四十萬元以上的，應予立案追訴。主要是參照《立案追訴標準（二）》第六十六條非法制造、出售非法制造的發票案、第六十八條非法出售發票案的立案追訴標準。非法制造、出售非法制造的發票案、非法出售發票案中的“發票”是指除增值稅專用發票以及其他具有出口退稅、抵扣稅款功能的發票以外的普通發票，立案追訴標準均為“一百份以上或者票面額累計在四十萬元以上”。虛開發票罪中的“發票”是刑法第二百零五條規定以外的其他發票，也是指普通發票，立案追訴標準有必要與前述條文保持一致。經征求意見，有意見提出目前百元版、千元版和萬元版的發票格式不同，票面額與虛開金額不完全一致，建議將“票面額”修改為“虛開金額”，既與刑法保持一致，也更加準確。經研究認為，所謂“虛開發票”，與刑法第二百零五條規定的虛開行為是一致的，是指為他人虛開、為自己虛開、讓他人為自己虛開、介紹他人虛開行為之一。虛開的手段則多種多樣，比如大頭小尾、開陰陽票、改變品目、使用地稅營業稅發票開國稅業務發票，甚至使用假發票等。虛開的目的，可以是為了賺取手續費，也可以是通過虛開發票少報收入、逃稅、騙稅，甚至是用于非法經營、貪污賄賂、侵占等違法犯罪活動。因此，這里以“虛開金額”作為標準，更能準確反映行為人虛開發票行為的社會危害性，也與刑法的罪狀表述相一致，故采納了該意見。
第二項規定了行為人受過二次行政處罰后又實施違法行為需要立案追訴的情形，即雖未達到上述數額標準，但五年內因虛開發票行為受過行政處罰二次以上，又虛開發票的，應予立案追訴。主要考慮：一是有利于立案追訴標準與稅收征收管理法、發票管理辦法等行政法律法規相協調，有利于行政執法與刑事司法的銜接；二是《立案追訴標準（二）》關于行為人受過二次行政處罰后又實施違法行為需要立案追訴的情形一般表述為“雖未達到上述數額標準，但兩年內因……受過行政處罰二次以上，又……的”，但稅收征收管理法第八十六條規定：“違反稅收法律、行政法規應當給予行政處罰的行為，在五年內未被發現的，不再給予行政處罰”，因此這里將“兩年內”調整為“五年內”，與稅收征收管理法的規定保持一致，實際上也加大了打擊力度。
第三項是兜底條款。這是考慮到實踐中虛開發票行為的情況比較復雜，很難列舉全面，為了不遺漏其他情形，放縱犯罪，作了兜底性規定。實踐中，如虛開發票違法所得數額較大，或者虛開發票致使國家稅款損失數額較大等，也應予立案追訴。
?。ㄈ╆P于第三條持有偽造的發票案的立案追訴標準
根據刑法關于發票類犯罪的有關規定，持有偽造的發票罪的犯罪對象根據發票種類的不同，可以分為三類：（1）偽造的增值稅專用發票；（2）偽造的可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發票；（3）偽造的上述兩類發票以外的其他發票。因此，本條立案追訴標準區分不同的發票種類作出具體規定。研究制定本罪的立案追訴標準，要體現刑法對涉嫌偽造發票犯罪行為的打擊重點和原則。經研究認為，打擊持有偽造發票犯罪與打擊偽造發票犯罪相比較，應當是重在打擊偽造的源頭（包括偽造方和賣方），可以通過將偽造行為與持有行為的標準設定為一定的比例予以體現。一是《刑法修正案（八）》增設持有偽造的發票罪的立法原意是為了打擊囤積和運輸大量假發票，而又暫無證據證明其偽造或者出售假發票的行為，如果制定的立案追訴標準過低或與偽造行為的標準一致，執法辦案的打擊重點可能出現偏差，影響執法效果。二是打擊持有類犯罪和打擊偽造類犯罪相比較，應當重在打擊偽造的源頭。以偽造和持有假幣犯罪為例，《立案追訴標準（二）》中偽造貨幣案和持有假幣案的立案追訴標準就設定為1：2的比例。因此，在確定持有偽造的發票行為的打擊重點及其立案追訴標準時應當予以借鑒。
持有偽造的發票案的立案追訴標準共分三項。第一項規定了持有偽造的增值稅專用發票行為的立案追訴標準。主要考慮是：《立案追訴標準（二）》中涉及增值稅專用發票的犯罪的立案追訴標準，包括第六十二條偽造、出售偽造的增值稅專用發票案、第六十三條非法出售增值稅專用發票案和第六十四條非法購買增值稅專用發票、購買偽造的增值稅專用發票案，其標準均為“二十五份以上或者票面額累計在十萬元以上”。在此基礎上提高一倍，第一項規定持有偽造的增值稅專用發票五十份以上或者票面額累計在二十萬元以上的，應予立案追訴。經征求意見，有意見建議刪除以增值稅專用發票票面額作為追訴標準。因為專業發票通過防偽稅控系統開具，填寫的價款和稅額沒有票面額限制。經研究，沒有采納該意見，理由是：2010年制定《立案追訴標準（二）》時，經研究認為增值稅專用發票改用稅控器具進行開具后，其性質并未發生變化，對涉及增值稅專用發票案的立案追訴標準仍維持原標準，即采用“票面額”的表述。司法實踐中，對未開具的增值稅專用發票，以可能開具的最大金額作為“票面額”，對已開具的增值稅專用發票，以實際開具的金額作為“票面額”，已經執行多年，沒有發現問題。
第二項規定了持有偽造的可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發票行為的立案追訴標準。主要考慮是：《立案追訴標準（二）》中涉及用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發票的犯罪的立案追訴標準，包括第六十五條非法制造、出售非法制造的用于騙取出口退稅、抵扣稅款發票案和第六十七條非法出售用于騙取出口退稅、抵扣稅款發票案，其標準均為“五十份以上或者票面額累計在二十萬元以上”。在此基礎上提高一倍，第二項規定持有偽造的可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發票一百份以上或者票面額累計在四十萬元以上的，應予立案追訴。
第三項規定了持有偽造的上述兩類發票以外的其他發票行為的立案追訴標準。主要考慮是：《立案追訴標準（二）》中涉及增值稅專用發票、用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發票以外的普通發票的犯罪的立案追訴標準，包括第六十六條非法制造、出售非法制造的發票案和第六十八條非法出售發票案，其標準均為“一百份以上或者票面額累計在四十萬元以上”。在此基礎上提高一倍，第三項規定持有偽造的第一項、第二項規定以外的其他發票二百份以上或者票面額累計在八十萬元以上的，應予立案追訴。
